周海华:环境风险管理思维重塑——以预警污染者付费原则的适用为视角 黄锡生

作者:公孝学堂 / 公众号: 发布时间:2018-07-06


本文载《北京理工大学学报(社会科学版)》2017.05
作者:黄锡生,重庆大学法学院教授、博士生导师,西部环境资源法制建设研究中心研究员
周海华,西南大学法学院教师,重庆大学法学院博士研究生 内容摘要
环境风险管理要求在风险尚未发生或环境利用行为所致的风险尚不确定的情形下就要做出相应的管理决策,以维护生态系统健康和生态安全。既有的成本效益及预警原则的管理思维虽然在环境风险管理决策中各有优势,但两种思维适用中因为缺少有效的诱因(市场化的手段)而带来管理上的困境。基于此,依据环境开发利用行为所致的环境风险不确定性的程度以及国土空间规划的理论,构建“绿色发展区”“红色禁止区”及“黄色警戒区”来重置各种管理思维模式以应对环境风险不确定性问题,尤其在“黄色警戒区域”的管理上,连接污染者付费原则与预警原则的“预警污染付费原则”的适用是较佳回应。
关键词
环境风险;环境管理;成本效益原则;预警原则;污染者付费原则 正文
在发展的主旋律下,环境资源常被人类视为取之不尽、用之不竭的公共财富,以至于忽略环境净化能力及资源的有限性,于是人们看到的尽是资源耗竭、生态破坏与环境污染的现象。为了扭转环境退化的负面效果,人类设计出一系列有关环境利用的规则:行政管制制度、经济诱因制度等,以此来约束或规范人与人、人与环境间的互动行为和关系。但由于环境系统的复杂性,导致科学研究者对于环境退化的相互关系很难提供完全有效与可信的答案,从而影响环境管理决策的理性和有效性。中国现行环境风险管理之所以有效性不足,其中一个重要原因就是没有抓住和针对“有组织的不负责任”这一要害和主要矛盾。健全中国环境风险管理制度的一个重要任务和关键环节,是建立破解“有组织的不负任”的环境风险防治法律机制。许多国家在环境风险不确定管理中采取“预警原则”来回应环境生态系统复杂性所导致环境不确定性的课题,即预期潜在的环境风险存在便采取若干防止措施,而非等待确定损害后再采取行动。在实践中,预警原则主要适用于环境利用行为中的预期环境退化管理,在公平、简化行政处理、可接受性与环境风险消减上优于经济诱因处理方式。此种管制取向经常会缺乏有效的诱因,无法使潜在环境损害者自动修正他们的行为朝向有利于环境保护的方向进行。一、环境风险不确定性管理 (一)环境风险不确定性的本质 生活在不确定的时代里,特别是在环境课题中此现象更显得真实。在当今社会人们会看到很多环境不确定的事实,例如:知道居住在有毒化学厂附近会危害身体健康,但不能精确地知道它导致癌症的机率。何谓环境不确定性?环境不确定性又是如何体现的?以空气污染说明6种不同的环境不确定向度:(1)特定污染物确认的不确定性;(2)特定污染排放物的传送过程与最终目的地的不确定性;(3)污染物排放对目的地实质冲击的不确定性;(4)人们对目的地实质冲击评价的不确定性;(5)政策回应对污染物、传送过程、最终实质冲击与人类回应影响的不确定性;(6)政策回应成本水平及此成本影响程度的不确定性。环境不确定性即环境风险预防的不确定性。
对于环境风险不确定性产生原因,不同学者有不同的认识。有人认为是因为环境效果常具有时间延时性及空间扩展性,以致人们难以精确地预测;有人认为是因为环境问题常没有历史的先例,特别是全球的环境问题,因为无法观察到经济活动的历史性环境效果存在,因而对于确认可能的效果或为这些效果建构机率分配就缺少现实的基础,即意味着决策经常是在无机率的情况下所做出的结果;还有一些学者则从环境系统的复杂性来确认环境不确定的本质,认为环境系统这一标的物太大、太复杂,导致科学研究者对于环境退化的复杂关系就像“瞎子摸象”一般,难以提供完全有效与可信的答案,从而影响理性决策的有效性。环境风险不确定的具体型态,在探讨环境不确定的决策问题时依据机率与可信度将不确定区分为无知、强势不确定、弱势不确定与确定性等4种型态。无知主要是基于知识、经验的欠缺,对此没有任何了解从而导致只能待其发生,被动接受而无任何事先决策的可能。强势不确定即指向的是连机率分配都无从知晓的环境不确定性,这种型态的不确定性如同无知一般几乎不能通过事前的预测来加以考察和解决。弱势不确定性是可知道机率分配的环境风险。在环境风险不确定性的课题上,大多数属于强式不确定性的范畴。如果将环境效果的时间延展到未来世代,将会发现存在更大的不确定性甚至无知。上述观点从各自角度说明了环境不确定性形成的理由,大多数学者基本赞同环境不确定性本质上来自于环境系统的复杂性的理念,因为具“有限理性”的人类实在无法完全了解各系统内或各系统间元素的交互作用及其效果。环境系统的复杂性可以说是环境风险不确定性的本质。
(二)环境风险管理的内涵
环境风险不确定性管理即环境风险管理,是根据环境风险评价结果进行削减风险的费用和效益分析,综合考虑社会、经济和政治等因素,决定风险控制措施并付诸实施的过程。环境风险管理是基于科学决策的管理模式,体现了“防患于未然”的管理理念。环境风险管理标志着环境管理由传统的污染后末端治理向污染前预防管理的战略转型,由总量管理向风险管理实现战略转变,是环境管理的高级阶段和发展趋势。环境风险评估与预警为环境风险管理提供科学依据和技术支持,已成为美国、日本、澳大利亚、加拿大及欧洲一些发达国家健康和环境管理必不可少的内容。环境风险规制过程包括“风险评估”和“风险管理”这两个部分。前者是技术部分,旨在去度量和物质相关的风险,包括确证可能的危险、确定剂量—效应曲线(个人接触物质的浓度和所带来的伤害风险之间的关联)、估算人体接触量和风险最终所致的结果类型等;后者是政策导向部分,是在面对风险评估所揭示出来的风险的基础上来决定规制者应当做些什么。环境风险复杂性及其不确定性背景,使得对其规制的重点不在于修改追求稳定性的立法,而在于能够“就事论事”的环境行政管理,规制环境风险是环境行政的逻辑起点。为尽可能解决因环境不确定性带来的决策问题,必须不断调整环境不确定性管理的思维以期使得决策更能符合环境风险管理的理性。
二、环境风险不确定性管理的既有思维
(一)成本效益原则的管理思维
成本效益原则的管理思维,认为环境具有公共财产及外部性的经济特性,若未能将其适度纳入市场价格体系,理性的经济个体将会被市场的价格机制“诱捕”,进而被“锁住”在环境退化困境之中。此种管理思维,是将环境退化外部成本或其有害影响予以内部化以促使、诱导行为决策者朝向环境友善的方向迈进,主要诉求的环境基本法律制度如设定环境标准、环境税或环境费、可交易排放许可及财产权协商方式等。这些制度工具在面对环境不确定时,将面临一些难以解决的困境。此种环境不确定性管理思维认为环境不确定是由于对产生环境退化的经济活动所带来的外部成本未能精确地确认所导致。就此观点出发,人们很难判断设定环境标准(或可交易排放许可证)的管制工具与课征环境税或费的管制工具何者较适宜,除非人们知道估计的边际效益与成本函数与真实的边际效益及成本函数的关系。已有研究结果显示,如果估计的边际效益曲线与边际损害呈“正相关”情况,就资源损耗与社会福利损失最小化的效率观点,设定环境标准将比课征环境税或环境费适宜;如果呈现“负相关”情况,相同评估标准课征环境税将比设定环境标准适宜。
面对环境不确定时,即使确定已知的各种经济活动产生的环境退化水准,仍面临人类对环境退化回应的成本与效益即交易成本(知觉的成本与效益)的衡量成本问题,当利用现今最佳技术所获得的结果如果未能确认其“正、负关系”时,就会产生错误决策。除此之外,如果将可持续发展的理念纳入决策的范畴,上述知觉成本与效益函数的衡量成本巨大,因为包括了未来世代的利益,而且涉及跨世代资源分配的公平性问题。面对环境不确定性的管理决策,成本效益原则的适用虽然有其优势但亦有其限制。
(二)环境预警原则的管理思维
环境预警原则管理思维,认为资源利用如果产生不可回转的效果则隐含未来世代将是环境潜在不利成本的承担者,并认为此种缩减未来世代选择范围的资源分配是一种非可持续发展的不公平的资源分配。此种不可回转性是指一旦决策后,该决策结果使未来想要做另一选择的权利长期且显著地减少。环境预警原则的管理决策主张在预期潜在自然环境损害存在时便采取若干防止措施,而非等待确定损害后再采取行动,即籍由现在资源防护措施的承诺,来避免某些决策所带来未来潜在的负面效果。由此可清晰地看到,预警原则隐含环境管理者意图籍由现在资源防范措施的承诺(环境规划等)与环境安全标准的设定,来避免某些决策所带来未来潜在的负面效果或不可回转损害的问题,理论基础是环境损害常具有时间延时性、空间扩展性及破坏不可回转性的高度不确定性。因此,预警原则,基本上是一种环境保险的理念、是一种风险规避的策略。此原则在理念上有其适用性,因为事前的预防成本往往比事后补救所花的成本费用少。
为了实际运作此原则,在制度设计时常会考虑适用最小安全标准(safeminimumstandard,SMS)来回应环境不确定性的预防及规避。最小安全标准,是经济学家提出的众多关于限制经济活动和发展的概念之一。最小安全标准策略有别于新古典经济学成本效益分析的惯用手法。新古典经济学认为当市场失灵时,政府就有正当理由介入市场经济活动。就公共选择理论而言,政府是平凡人类组织而成的“超级厂商”,因而不免受到私心的引导,故并不能保证将政府的手伸入市场就一定获得较良善的结果。新古典经济学的成本效益分析方式着重在开发的净效益或保育的净效益;而最小安全标准策略虽保留环境资源保护或保育所带来的成本负担,更以保护或保育优先考虑,其举证责任由保护或保育效益转移至保护或保育成本的举证,以期减少衡量成本并赋予资源有恢复更新的可能空间。因此,设定最小安全保育标准(生态红线)是较适当的策略,并以保育的负担是否在社会可接受范围内做决策指标而非依开发所带来的“效率”为决策的衡量标准。此观点对于环境资源可持续利用具重要的意义,即当环境资源保育效益可能致使当代某种程度的福祉减少,但却保留未来世代可享用环境资源功能的权利时,为兼顾当代的权利,可由当代来决定这些福祉损失(负担)是否在可接受的范围之内并以此做出管理决策。因此,基于最小安全标准所做出的决策准则为:除非保护或保育的社会成本为不可接受的巨大,否则应采取最小安全保护和保育标准。其中“不可接受的巨大”由社会来决定,决定依据的标准为保护或保育所产生的社会成本“负担”是否在社会可接受范围之内。由此可见,最小安全标准规则并不是在建构一个绝对不可妥协的绝对安全防卫机制,因为当最小安全标准所带来的成本变得是过度或不可忍受时,最小安全标准规则将被搁置。当将不可忍受的负担与设定最小安全标准位置连接,可发现如果要有较低的负担,最小安全标准必须越早采用。这也正是实现预警原则的制度设计思维取向。
环境预警原则适用中所依据的最小安全标准规则提供面对环境不确定情况时又一新的思维方式,对于环境、经济与社会的协调发展而言,理应解决一部分的环境不确定性问题而在环境管理中可达到“事前预防”的效果,因此被学界所通乐娱乐网址。但由于这一原则在适用中欠缺单一、一致且普遍为各界接受的伦理理论,以回应人们对未来世代的责任,致使在实际运作时将面临难以达成的昂贵成本。将此原则应用于环境退化管理,在公平、简化行政处理、可接受性与环境风险缩减上虽然优于经济诱导处理方式,但在效率上则还不如成本效益原则或污染者付费原则的经济诱导手段。由于以上两种原则各有优缺点,因此如何结合预警原则与成本效益原则或污染者付费原则,以有效管理环境退化的现象,便成为值得思考的问题。
三、环境风险不确定性管理的新思维:预警污染者付费原则
面对环境不确定性时的种种困境,必需有新的环境风险管理思维取向来回应,连接污染者付费原则与预警原则的“预警污染者付费原则”便是此理念下的产物。此理念即为污染者不仅需支付已知的损害成本,而且需为不确定的损害负责。结合经济诱导因素的污染者负担原则与预警原则的预警污染者付费原则,在理念上将有助于预防或降低环境损害并处理某些环境不确定性的课题。目前,环境预警保证金制度是对这一课题的较好回应。环境预警保证金制度运作方式为“除了对确定已知产生的环境损害直接收取费用之外,并对未来可能产生的潜在环境损害收取一定数额的保证金”。此保证金制度的设计理念系将环境准则与环境不确定性纳入经济系统,并诱使正面环境技术的创新。此修正的环境预警原则,既隐含环境经济学家所考虑的诱因制度与环境外部效果内部化,即环境成本由污染者负担,同时又考虑未来环境成本不确定性的处理而将之扩充至污染者付费原则,将课税与补贴的经济诱导手段结合在一起,即所谓的“可回收保证金”,如资源回收的“押瓶费”等,此即环境预警污染者付费原则的管理思维的制度体现:预警环境保证金制度。
环境预警保证金的基本属性属于环境行政担保。行政担保,是指行政主体为实现行政目标,确保相对人履行行政法律义务,在行政相对人或者第三人的信用或特定财产上设定担保的行政法律行为。行政担保作为行政管理的一种新兴手段,大量存在于中国行政法律规范之中。据学者统计,中国目前的行政担保形式有海关事务担保、纳税担保、环境治理保证金、企业安全生产风险抵押金、行政拘留担保、廉政保证金等。因此,环境预警保证金制度在法律适用上也应遵循法律保留原则及比例原则。为了保留预警原则的承诺,此保证金数额大小视公权力机关的环境专家采用如今最佳估计技术估计出来的最大决策赌注(最坏结果)预期值的高低而定,并将此保证金“扣押”而存于有利息收入的公证托管账户。但同时基于环境不确定性管理的目的,使得环境预警保证金兼具行政保留及风险预防功能的双重属性,因此,如果潜在环境损害已不会发生并获得审查单位认可,此保证金将连本带利归还给原缴纳者;若证实预期最坏结果的最大损失低于原先估计者则保证金数额随之向下修正;如果预期的损害事后确实发生时,则此扣押的保证金将被用来作为环境损害修复的成本支出或用来补偿受害者。此种“强迫储蓄”的制度在相关条件配合之下,预期将发挥环境安全防卫的正面积极作用。可见,预警环境保证金制度运用是一种很直接的、很有效率的达成环境行政目的的手段,符合环境不确定性管理的实质。
针对环境退化的任何管理方式都会有相应的成本。在实际评估展开前,预警保证金制度对达成可持续发展的目标是否比其他政策工具有效并不确定。不同的环境政策工具有不同的适用条件,因为有经济诱导的优势及边际成本与损害评估的衡量成本较低的优势,环境确定性较高者采取成本效益原则的政策及制度较适宜;环境不确定性较高者采取预警原则的政策工具较适宜;两者之间的情形,采取环境预警保证金制度的政策工具较适宜。因为在此情况下完全禁止资源开发与完全赋予开发权可能皆不利于资源的永续利用,而适用环境预警保证金不仅符合使用者付费的理念,而且有诱因使伤害环境资源者的成本予以内部化,即造成环境负外部性的利用者可先缴纳较小数额的保证金且在采取生态技术革新后可以将其赎回。
四、环境风险不确定性管理思维之理性化路径
对于环境不确定性的应对主要集中在降低生态环境潜在损害者的不确定性,即防止潜在损害者损害环境的行为发生,因此有必要明确界定权利与义务的游戏规则。由于生态环境系统的复杂性及其具有公共财产的特性,极易导致过高的衡量成本与监督成本,进而增加执行成本,若能将部分生态环境需完成的任务,透过财产权比较明确的土地资源来实现,预期将有利于生态环境管理的良好实现,并可以减少若干的交易成本。因为“去自然”的国土政策可能不是人们所要的,而“去土地”的生态环境管理政策也将失去可实践的基础。另外,这些土地规划可以通过“分析性、叙述性的信息”对公众产生吸引力,虽然这些“规划不通过法定约束力保障实施,但因其专业性而具有诱导力,从而发挥着事实上的规制效果”。从事环境管理思维重塑时特别着重国土规划管理的理念,并参考最小安全标准策略,以“最佳技术估计决策赌注预期值大小”与“回转不确定性高低”作为土地资源的利用依据,将环境风险不确定性管理决策策略适用的区域划为“红色禁止区”“绿色发展区”及“黄色警戒区”,并分别适用不同的环境不确定性决策思维。
具有强势不确定性到无知的区域,由于决策成本巨大且预期值回报几乎为零,设定为“红色禁止区”,结合最小安全标准的理念,这一区域的管理,宜采取预期潜在自然环境利用风险便采取若干防止措施的预警原则,以避免某些决策所带来未来潜在的负面效果。该地区可能是一个生态完整亦具有丰富多样生物存在的地区,因此管理方式宜采取完全禁止交易的“不可转让法则”方式,即使区内所有权者同意亦不允许,违者将受罚(含刑责)及负担复原责任。此种排除市场机制的运作方式,似乎违反效率原则,但如果允许交易将会流失赠与价值、存在价值与道德价值等非使用价值,这些价值一旦遗失将不可回转,为顾及世代间的公平及满足生态环境的永续利用,禁止交易或许是最有效率的方法。
环境风险确定且开发成本可承受的地区设为“绿色发展区”,这一区域的管理,宜考虑采取较具有经济效率的成本效益原则,此原则的决策错误机会小并且决策错误的成本低,具有使环境使用者自主朝向对环境友好路径迈进的优点,而且可维护现世代的发展权,并考虑未来世代有承担现世代的发展成果等优点。同时,为了舒缓土地开发所产生的生态环境成本,可考虑采用外部成本内部化的政策工具加以管理,并可考虑在环境使用许可的审议准则中,纳入绩效标准评估方式(如绿色GDP考核体系、实行生态环境损害责任终身追究制等)的责任考核体系,确保开发行为在环境可承受限度之内。为了使绩效标准更易达成,可适用环境计划制度中的土地利用规划,以“土地适宜性”评估分析土地资源在不同空间区位的发展潜力与发展限制,以降低环境成本。“黄色警戒区”的管理,宜采取自然生态相容使用的预警污染者付费原则或预警保证金制度。在面对环境不确定性与不可回转课题时,如果设定安全标准的负担大到社会不能忍受的程度,则不宜划为“红色禁止区”,但此时赋予开发权的结果可能会产生潜在的环境成本,为了避免这些未来环境成本由他人负担,预警污染者付费原则或预警保证金应用在“黄色警戒区”的管理仍有一些利益存在。因此,对于“黄色警戒区”的管理,应采取将未来最大可能环境损害成本纳入经济诱因机制的预警污染者付费原则,因为环境效果常存在长期慢性的特性,如果仅要求环境使用者、污染者或掠夺者支付确定效果的代价,结果便会产生潜在环境风险损失由其他社会大众或未来世代来承担的结果,并会产生这些污染者伤害他人或他物种的诱因,结果社会将迈向非永续性的路径。如果将这些潜在的、未来的环境成本由“污染者”付费予以承担,则恰可产生与前述相反的结果。而为了保留这些“污染者”谨慎利用环境的诱因,需让这些“预先支付的费用”有“回赎”的一天,即为环境预警保证金制度的运用。
总之,将土地划定为不同的等级区域来赋予不同的发展权利,目的在于实现土地资源利用的永续性,从而促进环境风险不确定性管理的有效性。若全部赋予资源开发权,当代主体虽可享受即时利益,并有可能将开发所带来的利益传承给未来世代,但亦可能将开发所带来的生态负债由未来世代偿还,如若发生不可回
转的生态损害的情况,生态负债则往往成为永远的呆账;反之,如果全部禁止开发,虽现世代与未来世代皆可拥有完整的生态环境,但现世代却需面对经济发展停滞的后果,而未来世代亦会失去现世代传承的开发利益,因此完全赋予开发权或完全禁止开发的此种“全有”“全无”的管理政策,可能皆是非永续性的做法。除此之外,依边际成本均等原则,此种依不同等级而赋予不同发展权利的资源分配方式预期可达最低成本的效果,只需以“受益付费、受害补偿”原则的适用来衡量,绿色发展地区所获得的规划利益应当对价补偿禁止发展地区的损失。而处于中间地带的黄色警戒区可通过设置保证金制度实现有限的利用及开发。
五、结语
环境风险不确定性的管理思维以预警付费原则重塑,以平衡当代资源开发利用权利与保育权利为衡量标准,将国土划设为不同等级而赋予不同发展权利来应对环境不确定性的损害成本问题。为了避免环境预警保证金制度成为表象政策工具,制度设计与运作时必需注意信息搜寻、衡量、监督、执行、以及反映衡量与执行不完全所产生的不确定折扣成本等交易成本及政治交易成本的问题。此外,基于制度与制度存在相互依赖的特性,从事预警保证金制度设计时,亦必需考虑其与现有其他制度的配合与协调,如此才能增加制度建立的报酬率,而有助于制度的运作。

编辑:王建忠
公孝学堂
讲法修德
长按扫码关注我们
↓↓↓随缘点赞,都是爱的鼓励!

通乐娱乐官方网站