中国金融“监管沙盒”模式,实现创新与风险防范的平衡

作者:青信中心 / 公众号:Haier-CreditAssetEx 发布时间:2019-09-13


金融通乐娱乐官方网站(Fintech)发展有望成为未来影响金融业务模式的重要因素。2016 年以来, 多个国家和地区相继出台“监管沙盒”,以鼓励金融通乐娱乐官方网站发展和金融创新。
近年来,金融通乐娱乐官方网站(Fintech)创新快速发展,有效拓宽了金融可获得性,提高了金融体系的深度和效率,被认为是影响未来金融业务模式的最重要因素之一。但同时,金融通乐娱乐官方网站创新因其开放性、互联互通性、通乐娱乐官方网站含量更高的特征,使得金融风险更加隐蔽,尤其是信息通乐娱乐官方网站风险和操作风险问题更为突出,潜在的系统性、周期性风险也更加复杂(朱太辉和陈璐,2016)。因此,金融监管部门希望在鼓励创新和防范风险之间达到平衡。
“监管沙盒”“监管沙盒”则恰恰是其中一项有力工具。“监管沙盒”(Regulatory Sandbox)是指金融监管部门为了促进地区金融创新和金融通乐娱乐官方网站发展,让部分取得许可的金融机构或初创通乐娱乐官方网站型企业,在一定时间和有限范围内测试新金融产品、新金融模式或新业务流程,并在这一过程中对测试项目降低准入门槛和放宽监管限制。对顺利通过测试的项目,即使达不到现行法律法规的要求,监管部门也可对申请机构授权,以使其在更大范围推广;而对于未能达到预期效果或造成不良影响的项目,监管部门则有权停止测试。这样既可以鼓励金融创新,又可以有效防范金融风险。“监管沙盒”最早由英国提出。2016 年 5 月 9 日,英国金融行为监管局(Financial Conduct Authority,FCA)正式启动了“监管沙盘”,其后,阿布扎比、新加坡、澳大利亚、中国香港和中国台湾等国家和地区的金融监管部门,也相继开始“监管沙盒”计划或提出相近的监管措施。我们通过对国际“监管沙盒”运作方式进行研究,结合金融创新发展趋势和金融监管现状,探索适合中国内地的“监管沙盒”制度。
英国“监管沙盒”运作模式英国、新加坡和中国香港的“监管沙盒”制度有较强的代表性,下文主要就英国“监管沙盒” 的运作模式进行介绍。1.对申请测试主体的要求FCA 仅规定申请进入“监管沙盒”测试的机构不能存在违反相关监管法律法规的行为, 并没有限定企业的类型和规模,故传统金融机构以及包括金融通乐娱乐官方网站创新机构在内的非金融机构等企业均可以成为申请主体。2.对测试产品或服务的要求一是测试的产品或服务必须是真实的突破性创新,或者与现有产品或服务相比有显著改善。二是测试的产品或服务应该能明显使消费者受益,包括创新产品使客户获得更好的消费体验, 价格更低或者降低其面临的风险。三是产品或服务有通过“监管沙盒”进行测试的必要性。包括企业无法通过其他途径对新产品或服务进行有效测试,或者通过其他途径测试将使得企业付出很高的金钱和时间成本等。四是企业须接受 FCA 的监管。即拟开展创新的业务或者开展创新的公司,必须由 FCA 监管,以保证创新能促使英国金融市场和消费者从中获益。五是申请的企业对测试应有充分准备,包括了解测试时适用的法律法规,并能采取措施降低测试风险。3.测试的流程第一步,申请机构应填报《“监管沙盒”申请表》寄至 FCA 提出测试申请。申请表主要包含申请测试的内容及其符合申请要求的情况。第二步,FCA 对测试申请进行审核。如果通过审核,将派专人和企业联系,并共同确定项目的测试方案,包括测试要求、适用范围、审核方式和定期汇报频度等。第三步,完成以上准备工作后,项目将正式开始测试。在测试过程中 FCA 将进行全程监测。第四步,在测试结束后,申请公司向 FCA 提交总结报告,FCA 根据测试结果予以正式评估。通过正式评估的项目,申请企业可以决定是否在更大范围内推广。
中国“监管沙盒”基本构想(一)“监管沙盒”是促进金融通乐娱乐官方网站发展的理想工具一是未来中国内地金融通乐娱乐官方网站发展应用前景广阔。金融通乐娱乐官方网站基于大数据、人工智能、云计算、区块链等技术,可应用于支付清算、借贷融资、财富管理、零售银行、保险、交易结算等六大金融领域,将成为金融业的主流趋势。未来内地在大数据及互联网征信、通乐娱乐官方网站保险、区块链、人工智能和智能投顾等领域将迎来高速发展(伍旭川,2016)。二是对金融通乐娱乐官方网站的监管不确定性阻碍其发展。目前内地对金融创新监管是持包容态度的,主要体现为对创新监管的“先发展后规范”思路上,如对互联网金融的监管(胡滨和杨楷,2017)。但在创新高速发展后进行规范,往往会带来监管不确定性问题,一方面监管法规和政策难以跟上金融通乐娱乐官方网站的创新速度,监管要求并不稳定和明确;另一方面,金融机构和金融通乐娱乐官方网站企业难以准确理解和预测监管意图和走向, 会降低进行创新的动力。三是“监管沙盒”可以在有效防控风险的前提下鼓励金融通乐娱乐官方网站创新, 减小监管不确定性的负面影响。金融通乐娱乐官方网站发展和金融产品服务创新能有效提升区域金融业竞争力,而宽松的监管环境虽然有利于鼓励创新,但同时也存在侵害金融消费者权益和影响金融稳定的风险。各国和地区通过“监管沙盒”提供一个“缩小版”的真实市场和“宽松版”的监管环境,在确保消费者权益和保证金融运行稳定的前提下,允许金融机构和金融通乐娱乐官方网站企业对创新的金融产品、服务及模式进行测试,一方面监管部门可以充分了解测试项目的金融本质、风险特征和操作手法,可为制定相关政策措施积累经验;另一方面,监管测试机构可以进一步了解监管意图和走向,从而缓解监管不确定性的负面影响。(二)基本原理与金融改革逻辑一致,契合金融通乐娱乐官方网站发展特点“监管沙盒”实际上是监管部门对未能达到现行监管要求,且难以准确判断成效和影响的 金融通乐娱乐官方网站创新采取小范围试行,以观察创新是否有利于社会经济运行。如果其能有效提高金融运行效率或让消费者受益,监管部门将通过修改监管法律法规或特批的方式使创新可以在更大范围运用。这种模式本质上和中国内地区域金融改革逻辑一致。区域金融改革是近年金融改革的一个重要维度,通过有重点、有目的地推动部分地区进行金融改革试点,采取“先试点、再总结、后推广”的模式,为全国层面的整体改革积累宝贵经验(潘功胜,2014)。鉴于中国内地的特殊国情,金融改革不得不“摸着石头过河”,而无论是区域金融改革采取对某些地区进行改革试点,还是“监管沙盒”采取对某些创新进行小范围试行,本质上体现的都是在改革过程中让局部先行一步,进行各种尝试或者制度创新,然后总结试点经验教训,再将新的制度推向全局。因此,从中国内地的金融改革逻辑上看,有采取“监管沙盒”进行金融通乐娱乐官方网站监管的基础。“监管沙盒”与金融改革试点都有相近的实施逻辑,但具体到金融通乐娱乐官方网站监管,“监管沙盒”比金融改革试点更为契合金融通乐娱乐官方网站的特点。首先,金融改革试点对改革创新的地域是有限定的,大多不涉及全国性的市场,而“监管沙盒”不限定测试地域更能契合金融通乐娱乐官方网站的跨地域性;其次,金融改革试点对改革创新的内容是专项性的,往往围绕小范围的专项改革展开,而“监管沙盒”不限定测试内容,更能契合金融通乐娱乐官方网站的多元化发展;最后,金融改革试点对改革创新的授权是单一的,一般只可以放宽某一方面的监管政策,而“监管沙盒”对于测试的综合授权则可更好地契合金融通乐娱乐官方网站的跨行业特性。(三)融入原则导向监管理念,重视沟通交流和根据原则灵活监管原则导向监管和规则导向监管是当前世界各国采用的两种主要金融监管方式。实践经验表明,原则导向监管对于金融创新监管更为有效(张斌,2017)。各国和地区在“监管沙盒”制度设计上也体现了原则导向监管理念,强调使用重要的原则和指引,同相关行业保持密切的沟通,以实现灵活的金融监管。这主要体现在以下方面:一是监管部门非常重视与相关行业及测试中项目的沟通交流。一方面“监管沙盒”相比原有监管措施较少量化指标的要求,有必要对相关行业及测试中项目进一步宣传指导,以增进他们对测试监管、政策和法律事项的理解;另一方面,监管部门也希望通过沟通交流跟上金融通乐娱乐官方网站的最新发展动向,为进一步完善“监管沙盒”提供信息基础。二是根据原则,适时对具体条款进行适当修改和调整,实施灵活监管。各国和地区都认同,对创新金融产品服务的监管是一个不断变化的动态过程,监管规则和方法都需要与时俱进。而“监管沙盒”作为一项刚试行不久的金融监管创新,也需要逐步完善。因此在把握“监管沙盒”的监管目的和原则的前提下,应适时根据运行情况、监管经验和行业反馈意见对申请标准、基本要求等具体条款进行适当的修改和调整,以使测试不会偏离鼓励金融创新和防范金融风险的目标。(四)应与本国(地区)监管体系匹配,豁免范围限于监管部门规章各国和地区对于金融业和相关创新法律法规松紧不一,对不同金融业态监管力度也有所不同。“监管沙盒”作为金融监管的组成部分,从整体框架到具体措施都有较大差异,制度设计上也有繁有简,但无一例外的是,其设计需与本国(地区)监管体系相匹配,主管部门的职能权限将影 响到测试项目的授权范围。金融通乐娱乐官方网站创新可以广泛运用在银行、证券、保险及其他金融业态中。在英国的“双峰监管”和新加坡的混业监管模式下,监管部门都有权对以上各种金融业态进行准入授权和放宽限制,两国“监管沙盒”均可相应对各种业态的金融通乐娱乐官方网站创新授权进行测试。中国香港实行分业监管模式,主管部门 HKMA 主要负责银行业监管,其对“监管沙盒”的测试授权也仅限银行业。从法律地位看,各国及地区的“监管沙盒”都是以金融监管部门规章的形式出台,明确对于创新的法律豁免仅限于监管部门自身颁布的规章和制度,不能与上位法相抵触。“监管沙盒” 的法律豁免包含对机构准入和业务规范两个层面,部分国家和地区既可以让未持有金融业牌照的机构测试需持牌的金融业务,也可以让持牌金融机构测试原本不符合业务规范的金融业务。香港则是仅放宽了业务规范而未放宽机构准入。(五)应重点保障知情权、自由选择权、财产安全权和依法求偿权等金融消费者权益“监管沙盒”测试项目在机构资质、业务合规或风险控制等方面可能尚未能达到监管要求, 还可能使得一些不够成熟的产品进入真实市场,隐含有操作、合规风险,进而可能严重损害金融消费者权益。因此各国和地区在实施时特别强调金融消费者权益保护,重点保障消费者的知情权、自由选择权、财产安全权和依法求偿权。在保护参加测试项目消费者的各项权益中,保护其知情权和自由选择权被放到了最重要的位置。各国和地区均把客户已知项目处于“监管沙盒”测试中而自愿参与作为基本要求。针对创新金融产品服务可能造成消费者损失的问题,各国和地区均对保护消费者的财产安全权和依法求偿权提出了较高的要求,不仅要求测试机构有比一般金融产品更完善的风险补偿计划及与补偿计划相匹配的资金,还需要制定合理的让客户退出的方案。
发展路径(一)建立“监管沙盒”,在有效防控风险的前提下鼓励金融通乐娱乐官方网站创新借鉴其他国家和地区的实施经验,结合中国内地金融创新发展趋势和金融监管体系建立“监管沙盒”制度,达到鼓励创新和防范风险之间的平衡。同时应明确实行“监管沙盒”的目的是提高金融运行效率或使消费者受益,因此应避免使其成为规避监管进行监管套利的工具。根据目前国内“一行三会”的监管模式,可由人民银行牵头,会同银监会、证监会和保监会及其他相关部门,以部门规章的形式制定、出台“监管沙盒”制度。对测试项目的豁免仅限于现行金融监管部门的规章,不得与国家法律和行政法规等上位法相抵触。这方面可借鉴香港目前的做法,仅放宽业务规范而不放宽机构准入,以鼓励持牌金融机构进行业务创新。(二)“监管沙盒”制度设计可由简至繁,建立规则动态调整机制和信息交流机制一是在“监管沙盒”制度设计上融入原则导向监管理念,具体规则可由简至繁。在推出之初公布“监管沙盒”的目的、原则、申请基本条件和申请方法等基本要求,在接到申请后再协商测试时长、接受测试的客户人数上限、业务涉及金额限制等细节,并建立规则动态调整机制, 使“监管沙盒”制度在实践中不断健全完善,跟上日新月异的金融创新速度。二是指派专人跟踪指导。试行之初可以借鉴英国模式,对每个测试项目指派专人进行跟踪沟通指导,增进他们对测试监管、政策和法律事项的理解,并及时掌握测试最新动态。三是加深对金融通乐娱乐官方网站的认识, 提升相机决策水平。监管部门不仅需要对测试机构在申请、测试到正式评估等环节中提出个性化的建议和指引,还应根据监管原则对实际工作遇到各种有明显差异的项目进行价值评判和风险管理,最后根据实施情况调整完善“监管沙盒”制度。为了在深入理解和认识金融通乐娱乐官方网站创新的基础上,提升相机决策的水平,监管部门应加强金融通乐娱乐官方网站人才和知识的储备,使监管人员不仅懂金融监管,还要懂金融通乐娱乐官方网站,以满足金融通乐娱乐官方网站监管的需要。(三)“监管沙盒”可对银行业先试先行,再逐步拓宽申请主体和业务范围目前,金融通乐娱乐官方网站的核心是利用大数据、云计算、物联网、人工智能等新兴技术改造或创新金融产品、经营模式和业务流程。虽然以上技术在银、证、保业务以及互联网支付、P2P 网络借贷和股权众筹融资等领域都有广阔的应用空间,但整体看来,当前中国内地金融创新的主体仍以银行业为主,而且银行业在机构资质、风险防控、信息系统和人才储备等方面较其他类型金融机构更具比较优势。因此,可借鉴中国香港的做法,先在风控能力最强的银行业进行“监管沙盒”的先试先行,通过缩小申请主体范围进一步减少试行中可能遇到的风险和问题。随着金融监管协调机制的不断完善,再适时拓宽到证券业、保险业及其他金融机构。(四)以知情权、自由选择权、财产安全权和依法求偿权为重点,保障参与沙盒项目的金融消费者权益应强化参与沙盒项目的金融消费者权益保护,重点保障消费者的知情权、自由选择权、财产安全权和依法求偿权。一是必须告知有意参与测试的消费者项目处于“监管沙盒”测试中及项目可能面临的风险。二是消费者必须是自愿参与,且需签署书面同意书。禁止以捆绑、强制等方式强迫消费者参与。三是参与“监管沙盒”测试的消费者有一般金融消费者同等的财产安全权和依法求偿权,在此基础上,测试企业还需制定经金融监管部门审核的详细的金融消费者保护以及补偿方案。(五)探索构建跨地区的“监管沙盒”合作机制,共享金融创新与金融通乐娱乐官方网站成果金融通乐娱乐官方网站发展和金融创新在很大程度上突破了金融产品服务的地域和行业限制,跨业和跨国的监管协作日益重要。应抓住建设粤港澳大湾区和自由贸易试验区的契机,探索构建跨地区的“监管沙盒”合作机制,加强中国内地与港澳台的金融创新和金融通乐娱乐官方网站成果共享。一是与中国香港、澳门、台湾地区金融监管部门就金融创新与金融通乐娱乐官方网站监管建立定期交流机制,交换监管经验和意见,共同探讨完善监管机制。二是与中国香港、澳门、台湾地区共享测试企业数据。中国内地金融监管部门可以从测试企业定期报送的测试情况和数据中积累经验和案例,为适时调整监管政策和措施提供支持。跨地区共享测试企业数据可以为各方提供更为丰富的测试样本和数据,有利于进一步完善相关政策。三是探索与中国香港等已推出“监管沙盒”制度的地区建立合作机制,对两地同时申请测试的项目通过简化流程、缩短测试时间等方式鼓励风险可控的金融创新跨区域推广。四是探索建立跨区域联合沙盒测试机制,对中国内地、香港、台湾有意同时推行的金融创新项目,在任一地区申请测试并通过审核后,可以按一定比例组成跨地区的消费者测试群体,多地同时进行测试。最终通过正式评估的项目,可以在多个测试地同时推广。(来源:新金融大数据,有删减)

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